Свободные экономические зоны

Первые свободные экономические зоны на территории Российской Федерации начали образовываться в конце 80-х годов, то есть в эпоху Союза Советских Социалистических Республик . Первым официальным документом на эту тему было Постановление Совета Министров СССР № 1405, вышедшее в декабре 1988 года . Формирование законодательной базы по свободным экономическим зонам было связано с законом СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных республик» (апрель 1990 г.) и Указом Президента СССР -«Об иностранных инвестициях в СССР» (октябрь 1990 г.) . Данные документы сформулировали концепции и цели создания свободных экономических зон, определили допускаемые виды деятельности в этих зонах, обосновали планируемую специализацию зон . Основной целью создания свободных экономических зон в тот период была активизация внешнеэкономической деятельности предприятий и организаций путем создания совместных предприятий в свободных экономических зонах .

Свободные экономические зоны (СЭЗ) рассматривались как вспомогательный институт государственной экономической политики, способ стимулирования межгосударственных экономических отношений СССР . Предполагалось, что первые зоны возникнут на Дальнем Востоке, то есть в регионе с развитым научно-техническим потенциалом, и будут способствовать росту производства наукоемкой продукции на базе действовавших национальных технологий и иностранного капитала . Налоговые льготы предусматривались только в отношении предприятий с иностранными инвестициями, а система регулирования этих льгот относилась к компетенции Союза ССР .

Союзная программа по созданию СЭЗ не была реализована по целому ряду причин . К главным из них следует отнести:

— несовместимость концепции свободных экономических зон с действовавшим общенациональным механизмом хозяйствования;

— отсутствие средств, предназначенных для создания инфраструктуры этих зон;

— неразрешенность огромного количества технологических проблем функционирования этих зон;

— а также пассивное отношение потенциальных инвесторов к данной программе .

Следует отметить, что зоны совместного предпринимательства не представляли большого интереса ни для потенциальных иностранных инвесторов в связи с ограниченностью возможностей освоения российского рынка через механизмы этих зон, ни для российских предприятий в связи с отсутствием как эффективных стимулов для образования предприятий в этих зонах, так и возможностей по реализации эффективных проектов .

Началом второго этапа становления свободных экономических зон на территории России можно считать учреждение Верховным Советом РСФСР в июле-сентябре 1990 г . ряда новых свободных зон . В дополнение к уже существовавшей свободной экономической зоне в г Выборге были учреждены свободные экономические зоны в г . Находке, г . Ленинграде, г . Зеленограде, в Выборгском районе Ленинградской области, в Алтайском крае, в Сахалинской, Новгородской, Кемеровской, Читинской и Калининградской областях и в Еврейской автономной области . Свободные экономические зоны на этом этапе создавались по инициативе регионов . Учреждение осуществлялось на уровне РСФСР . Постановления Совета Министров РСФСР по созданию зон фактически мало отличались друг от друга, хотя зоны получали два типа статусов — зоны свободного предпринимательства (Ленинград, Выборг) и свободной экономической зоны (Калининград, 11аходка) . На основании Постановлений о создании СЭЗ территориям предоставлялось право оставлять в своем распоряжении в течение пяти лет все налоговые и парафискальные платежи предприятий на условиях возвратности этих средств с процентами в последующие периоды .

От СЭЗ, создававшихся на первом этапе, зоны, учреждавшиеся решениями правительства РСФСР, отличались по следующим признакам . Законодательная база первого этапа создания СЭЗ была унифицированной, СЭЗ учреждаемые Постановлениями Совета Министров РСФСР, действовали на основе индивидуальных положений . Цели создания зон на втором этапе уже не ограничивались исключительной экспортной направленностью, льготы предоставлялись широкому кругу предприятий, а не только совместным предприятиям . Если СЭЗ первого периода — компактные территории, то на втором этапе статус СЭЗ получали такие административно-территориальные образования, как края и области . СЭЗ потеряли отраслевую специализацию, превратившись в территории с более льготным, по сравнению с другими территориями страны, уровнем налогообложения .

В связи с тем, что второй этап создания свободных экономических зон совпал по времени с периодом «суверенизации» республик СССР и других административно-территориальных образований («парад суверенитетов»), установление территориальных налоговых льгот практически вышло из-под контроля . Административно-территориальные образования самостоятельно объявляли о принятии статуса свободной экономической зоны или зоны свободного предпринимательства .

Следует отметить, что отдельным свободным экономическим зонам второй волны удалось достичь определенных успехов в привлечении иностранных инвестиций, однако подавляющее большинство проектов свободных экономических зон не было реализовано . К основным причинам краха на этом этапе следует отнести гигантизм проектов, начавшийся разрыв экономических связей между предприятиями, расположенными в различных регионах и республиках СССР, нарастание кризисных экономических процессов .

В этот период особую роль сыграли многочисленные законе тельные акты о развитии предпринимательства в РСФСР, в частности Закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (июль 1991 г.) и Указ Президента Российской Федерации «О либерализации внешнеэкономической деятельности» (ноябрь 1991 г.) . Серия законодательно-правовых документов этого периода, с одной стороны, распространила большинство льгот, типичных для СЭЗ, на всю территорию Российской Федерации, а с другой стороны, фактически упразднила особые преференции ранее учрежденных свободных экономических зон . Новые документы не содержали никаких упоминаний об особых жимах налогообложения, нормах таможенного и валютного законодательства в отношении отдельных территорий, и государственные органы в большинстве административно-территориальных образований со льготным статусом перестали признавать льготы, учрежденные постановлениями Совмина РСФСР по созданию свободной экономической зоны .

Образовавшийся в отношении СЭЗ законодательно-правовой вакуум должен был быть устранен Указом Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории российской Федерации» (июнь 1992 г.), в котором подтверждалось действие прежних льгот для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, льгот для российских предприятий в сфере внешнеэкономической деятельности, а также предусматривались некоторые общие дополнительные льготы по финансированию создания инфраструктуры СЭЗ .

В соответствии с Указом был разработан и внесен на утверждение в Верховный Совет в мае 1993 г . проект Закона о свободных экономических зонах . Данный документ должен был открывать третий период в развитии СЭЗ на территории России, продолжающийся до настоящего времени . Им предусматривалось два типа СЭЗ: свободные таможенные зоны и зоны экспортного производства малого размера . Следует отметить, что Указ Президента РФ не был исполнен, а проект закона о СЭЗ не рассмотрен из-за роспуска Верховного Совета . Однако начался процесс уменьшения территории свободных экономических зон и создания законодательно-правовой базы и функционирования, соответствующей действующему гражданскому, налоговому (Основы налогового законодательства были заложены налоговыми законами РФ в декабре 1991 г.) и таможенному законодательству (Таможенный кодекс РФ был принят в апреле 1993 г.) .

Курс на ликвидацию гигантских СЭЗ, либо их преобразование в компактные таможенные зоны нашел свое отражение в таких документах, как Закон РФ «О таможенном тарифе» (июнь 1993 г.), Указе Президента РФ «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями» (сентябрь 1993 г.), включавшем поручения правительству обновить проект закона о свободных экономических зонах . Новые или преобразуемые СЭЗ приобретают внешнеэкономическую ориентацию . Закон РФ «О таможенном тарифе» уменьшил число предоставляемых свободным экономическим зонам таможенных льгот . Систематизация и сокращение налоговых льгот были осуществлены в совместном Письме Госналогслужбы РФ и Минфина РФ (июнь 1993 г.) . Таможенный кодекс РФ фактически ограничивал возможности создания новых свободных экономических зон рамками использования конкретными предприятиями режима переработки товаров под таможенным контролем (см . Офшорный бизнес за рубежом и в России . Налоги, финансы, инвестиции . Учеб . пособие . Никосия; Хельсинки: «Практик»; «Ханикомб», 1995 . С . 151 — 154) .

Таким образом, процесс создания свободных экономических зон был направлен в русло, в целом соответствующее мировой практике: территории большинства зон сократились до нескольких квадратных километров; была создана система контроля над деятельностью предприятий, расположенных в СЭЗ, а также система управления зонами . Однако из общих правил был сделан ряд исключений, в частности были предоставлены исключительные преференции отдельным территориям, таким как Калининградская область (дополнительные таможенные льготы), остров Сахалин, Еврейская автономная область, порт Находка (налоговые льготы) . Но даже на этом фоне выделялись преференции, предоставленные зоне экономического благоприятствования — Ингушетии .